Смысл всякой административной реформы состоит в повышении эффективности управления. Однако эта эффективность достигается различными средствами в демократических и антидемократических режимах, федеративных и унитарных государствах, стабильных гражданских обществах и тех, которые находятся в процессе формирования и модернизации.

История самодержавной России дает три модели реформ (и их идеологического обоснования), направленных на модернизацию социальных отношений. Первая из них состоит в ускоренном догоняющем развитии, осуществляемом исключительно путем административного регулирования, нацеленного на быстрое достижение стратегических целей. Поскольку в общественном сознании место державы в мировой политической системе определялось военным потенциалом, данный вариант модернизации часто бывает нацелен на достижение соответствующих результатов именно в этой области. Лучшим примером этого служат реформы Петра Великого начала XVIII века, в короткие сроки создавшего промышленность, налоговую систему, светское образование, армию и флот.

Другая модель модернизации представлена реформами шестидесятых годов ХIX века, опиравшимися на поддержку более широких кругов общества (так называемых «просвещенных классов»), которым присуще осознание необходимости преобразований. Провозгласив целью реформ коренное социальное переустройство, власти способствовали вовлечению широких слоев общества в реформационный процесс, имевший целью создание гражданского общества и правового государства. Движущей силой реформ стал альянс просвещенной бюрократии и либеральной интеллигенции.

Третья модель связана с формированием достаточно широкого социального движения, способного инициировать (через новые парламентские институты) проведение реформ с целью создания гражданского общества и правового государства. Российский либерализм конца XIX -- начала XX века выступил с целостной программой конституционных преобразований. Она включала переход от абсолютизма к конституционной монархии, а впоследствии республике; реализацию демократических реформ политической системы (введение гражданских свобод, легализацию политических партий, проведение всеобщих демократических выборов в парламент). Особое внимание в ходе кризиса уделялось раскрытию конфликтного потенциала трех основных компонентов российской политической системы -- Государственной думы, административной системы правительства и главы государства -- монарха. Разрешение конфликта властей усматривалось в реализации парламентского контроля над правительством -- создании «правительства общественного доверия», которое выступало одновременно средством обеспечения консенсуса (избежания социальной революции) и инструментом проведения реформ. В данном контексте интерпретировались преобразования всей системы управления -- центрального и местного, административная и судебная реформы. Срыв попыток либеральных реформ в ходе революций ХХ века объяснялся как неподготовленностью общества к реформам, так и консерватизмом самой государственной власти. Для систем такого типа, характеризующихся скорее механистическим, чем органическим единством, свойственны только два взаимоисключающих состояния -- стабильность, переходящая в застой, или дестабилизация, связанная с вакуумом власти. Смена этих стадий подчиняется известной цикличности, проявляющейся в русской истории последовательной сменой периодов усиления и ослабления государственного контроля над обществом, реформ и контрреформ. Единственная возможность преодоления этой цикличности состоит в переходе от механического типа организации общества (где индивиды инкорпорированы в созданные государством сословно-административные институты) к органическому, т.е. гражданскому обществу (где индивиды обладают всей полнотой индивидуальных прав и равны перед законом). Концепция гражданского общества, созданная для объяснения стратегии либерализма в начале ХХ века, сохраняет свое значение и в настоящее время.

Интересно, что все три модели административных реформ воспроизводятся в конце ХХ -- начале ХХI века, причем в обратном порядке.